顶层设计，中国政治领域的一个热门新词。我们认为，它还需要更多的基石搭建后才有可能实现。没有基层设计，顶层设计就难有坚实的根基。一个国家的发展，必然是需要基层的各种机制的完善与累积。    为此，南都评论周刊推出了一个“基层设计”系列观察，试图以当下基层社会各个领域有益的设计与努力为案例，来展示那些实干的行动者，他们在用智慧和行动慢慢改变中国、推动社会进步。

　　农村的贫困问题一直是中国的老大难问题，近百年来，无数的仁人志士致力于改变贫穷的农村，但由于种种原因，收效甚微。农村穷困，原因自然有很多，但缺乏有效的金融支持也是一个很大的因素。一直以来，穷人在金融市场总是处于最末端，甚至是被排除在外。而很多来自政府的救济金、扶贫款放下去，基本上一段时间后，就被用于生活消费完了，救济扶贫只能解决一时却不能解决一世，然后又只能陷入困顿。如此之下，穷人们的命运难道就是注定的、没有办法改变吗？

　　27美元改命运的尤努斯模式

　　在1974年孟加拉前所未有的大饥荒之中，该国吉大港大学经济系主任穆罕默德·尤努斯在走访一个村庄时发现，只需27美元就可以让42个有贷款需求的穷人购买原料，维持小生意，就可以改变他们的命运！而后，他创办起孟加拉乡村银行也即格莱珉银行(G ram eenBank，也被称为穷人银行)，坚持贷款给穷人中的穷人，而且坚持小额放贷，惠泽更多人。由此尤努斯和他发起的“穷人银行”最后在2006年获得诺贝尔和平奖。

　　这个小额信贷的模式，也被称为“尤努斯模式”。而中国对其的认识与实践，无疑绕不开一个人———有“中国小额信贷之父”之称的中国社科院农村发展研究所研究员杜晓山。

　　1980年代中后期，在一次国际研讨会和所看到的资料上，杜晓山发现了尤努斯的乡村银行案例。杜晓山惊奇地发现，这个“穷人银行”，几乎颠覆了几百年银行业的最基本定律：借贷给无抵押无担保的穷人，还款率却高达98%以上，而且能够切切实实地改变当地穷人的命运，走出了穷-没有资金-贷不了款-接着穷或更穷的恶性循环。

　　在杜晓山和他的团队努力下，1993年，他们选定将要在河北易县开始。于是在1994年5月，他们在易县成立了首家“扶贫社”，并发放了第一批二十几户小额贷款。而这也让他成为了小额信贷中国化事业“第一个吃螃蟹的人”，也正式开启了小额信贷的中国实践历程。尔后杜晓山他们又先后在河南虞城、南召、陕西丹凤、河北涞水和四川金堂5个县建立了小额信贷扶贫试验点。随后，这种小额信贷的试验也有更多人涉足，在中国很多地方都开展了，比如茅于轼等人在陕西富平搞的富平学校，以及中国扶贫基金会。

　　将发展机会送到农户家门口

　　很多人就问了，穷人为何会做到98%的还款率呢？其实，尤努斯的办法并没有什么深奥与复杂的机制设计，他的办法很简单：五户联保，风险共担！具体来说，就是需要借贷的农民，自愿以五户为一个单位，组成小组一起贷款，然后各自拿到一定数额的小额信贷。在这期间，他们要共同承担风险，互为担保人，每周或每月定期还款。假如一家因故没钱还了，其他四户要补齐帮他还贷。那么“五户联保”这个看似简单的制度设计，妙在何处？

　　首先，为什么很多金融机构不愿意到农村去做，就是因为信息采集成本很大，很分散，然后很多信息也没办法去采集。而利用五户联保就实际上等于转嫁到由客户自己来互相评价。因为村民都是一个村的，抬头不见低头见相互都很了解，这也就意味着村民之间，已经帮金融机构做了背景与信息调查与证明了，同时还帮助金融机构做了一个客户筛选。

　　其次，五户联保，也意味着风险的分散化。农村劳作很多时候也是靠天吃饭的，难保不会出意外。但如果是五户联保的话，如果出现问题，其他四户可以帮助到其中有困难的一户，保证其先渡过难关，这样就帮助个人提高了风险控制的能力。

　　第三，五户联保这个由农户自愿组成联保小组的做法，不仅使小额信贷的风险能够降到最低限度，这种相互关联的模式，也加强了他们的社会关系，共同对抗风险。

　　除了制度设计之外，另外在工作理念上，这种小额信贷模式与传统金融机构日常运作有着巨大的差别，以农户作为中心，将服务细致化。主要体现在，第一，推崇“行商”而非“坐商”的理念，在行走流动中办公，小额信贷的信贷员，都深入到田间、农户家里进行放贷收贷，但同时要求绝不拿农户一针一线。第二，贷款效率高，从申请到放款，一般一星期内就可以实现，效率远远高于一般的银行机构，方便以及适应了农业耕作的节奏。第三，信贷员与借贷户之间，并非简单的客户关系，而是注重具有中国乡土特色的“情”的关系，二者在业务来往间，都能形成良好的朋友关系。第四，将信贷与支农等结合，提供很多有利于农民发展的农业知识的培训，请农业专家给农户授课等。第五，对于农户来说，在与信贷员打交道时，可以有尊严地沟通，他们与信贷员或者机构之间都是平等的，不用求人放款，而是可以理直气壮地要求借款来发展生产。

　　如今20年过去了，中国的小额信贷业务基本上都使用了这整套灵活的机制，一改传统金融机构高高在上的工作运作模式，不仅盘活了中国农村的金融市场，更为重要的是，这种小额信贷的扶贫模式，把中国传统的救济型扶贫转变为开放型扶贫，改“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，提高了贫困农户的自立和自我发展能力。

　　将扶贫机构全国连锁式推广

　　杜晓山团队成立的那些扶贫社，本质上只是作为一个科研项目，由于在运作的过程中，在机制建设方面逐渐地暴露出了一些问题，比如“地方政府插手”、“双重管理”、“拖欠贷款严重”、“财务管理混乱”、“工作人员贪污公款、转移挪用公款现象频繁”、“公款私存”等，所以就在今年6月20日，挂了十年的河北“涞水县扶贫经济合作社”的牌子缓缓摘下，换上了“涞水县农户自立服务社”的牌子，这一交替，意味着国内最大的公益性小额信贷机构中和农信正式与“中国小额信贷之父”杜晓山合作，接管其旗下扶贫社，涞水扶贫社作为第一批被接管的分支机构，正式启动。

　　中和农信项目管理有限公司(简称中和农信)是中国扶贫基金会专门为了运作小额信贷项目而成立的一个管理公司。作为国务院扶贫办下属的基金会，中国扶贫基金会却罕见地早早就开始自我去行政化历程了，是第一个去行政化的国字号公募基金会，它引领了体制内非政府组织的改革之道，这一点和现在还广受质疑的红十字形成鲜明的对比。中国扶贫基金会执行会长何道峰介绍，1999年的时候受邀担任中国扶贫基金会秘书长之后，所做的第一件事就是去行政化。他向中编办建议取消该基金会的所有工作人员的行政级别和编制，这样一来，机构里的人谁干得不好，就可以让其走人，有合适的人也可以直接招进来，完全按照企业、市场化的方式来运作。

　　当然，在十多年里，扶贫基金会的小额信贷实践也和其他机构主导的小额信贷一样，遭遇过杜晓山遭遇过那些波折，不得不取消了一些试验点。

　　但中和农信及时地改变战略，它敏锐地抓住了几个关键的机遇，加强了制度设计，从而摆脱了困境。2005年，国家基金会条例允许基金会在各地设立分支机构，中和农信就借机进行了治理机构改制，将全部分支机构变为直属。此后，2008年，中和农信历时3年多，研发出了自己统一的互联网金融交易平台，并成功将贷款客户信息接入人民银行征信体系，而这两步杜晓山主导的几个扶贫社都没有踩上点，于是现在还纠结在各种管理泥淖中。这一点也让杜晓山称赞有加：“也就是说，在国内上世纪90年代发展起来的大大小小两三百家小额信贷机构中，中和农信的公益性小贷项目已成长为最大的一家。”

　　此外，中和农信在十多年的实践中，在复制尤努斯模式之外，还摸索出了很多中国化的成功经验，进行了大量创新性工作与制度建设，比如因地制宜地尝试“个贷”，以满足日益发展起来的农民发展的资金后续问题。在管理模式上，也由原来直线职能式向矩阵式模式转型，形成一个矩阵式管理结构，采用的是全国连锁式的运营模式，设计了一套标准化操作流程，把整个公司的“脑袋”长到总部来，总部功能复杂化，负责策划、思考、决策、监督，底下分支机构在操作工程中的行为简单化，只管具体操作即可。这样也就解决了各地分支机构的管理难题，也保证机构能够在全国各个地方复制推广。而在理念上，尽管是带有公益性质的扶贫机构，却专注于小额信贷项目的可持续发展，完全按照专业化、商业化、市场化的运营机制来管理。

　　从复制尤努斯，到经过杜晓山、中和农信等人和机构的20年的持续努力，探索出了一套完善服务农村、发展农村的金融体系。这样一套先是引进、尔后不断调整与创新的基层设计，经过实践的检验，已经可以说是一个相当成功的案例了。这种基层设计，促进了经济发展，盘活了农村金融市场，为有志于解决中国农村金融问题、发展中国农村的人士提供了一个宝贵的经验，同时，应该说这也给中国金融的顶层设计，带去了很多值得借鉴的地方。